Magyarország Alaptörvényének tizenhetedik módosíta indokolás

Az Alaptörvény a hatálybalépése óta eltelt több mint tizennégy év során nem tudta betölteni az alkotmányok legfontosabb rendeltetését. Az Alaptörvény a nemzeti egység szimbóluma helyett a közjogi és politikai megosztottság jelképévé vált. Ezzel párhuzamosan Magyarország fokozatosan eltávolodott az alkotmányos demokrácia alapvető követelményeitől, ez egyben a közös európai alkotmányos hagyományokhoz való viszony érdemi átalakulását is eredményezte.

Ebben a helyzetben az alkotmányozó hatalom átfogó célja, hogy Magyarország újra alkotmányos demokrácia legyen. Magyarországnak ezért új, a jogállamiság értékeit híven tükröző és ténylegesen garantáló alkotmányra van szüksége, de az új Alkotmány elfogadása nem történhet ismételten egyoldalú módon, a társadalom nagy részének kizárásával. Az új Alkotmánynak alapos előkészítésen, széles körű társadalmi és szakmai egyeztetésen kell alapulnia. Magyarországon minden magyar embert megszólító alkotmányozási folyamat kezdődik.

Az Alaptörvény ugyanakkor nem maradhat változatlan addig, amíg az új Alkotmány elfogadására nem kerül sor. Haladéktalanul szükséges az alkotmányozási eljárás és az alkotmányos demokrácia alapvető működési feltételeinek megteremtése. A jogállami helyreállítás jegyében a módosításoknak ez a köre sürgető, és meg is kezdődött az Alaptörvény tizenhatodik módosításával. Az Alaptörvény tizenhetedik módosítására irányuló javaslat az új Alkotmány jövőbeni megalkotására is figyelemmel szükségszerűen nem teljes körű, de halaszthatatlan alkotmányos reformokat tartalmaz.

Ezen indokolás a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 18. § (6) bekezdése, valamint a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 5/2019. (III. 13.) IM rendelet 20. § (2) bekezdés a) pontja alapján a Magyar Közlöny mellékleteként megjelenő Indokolások Tárában közzétételre kerül.

A megbízatás időbeli korlátozása hozzájárul ahhoz, hogy a politikai döntéshozatalban szélesebb körben jelenjenek meg új társadalmi tapasztalatok és szemléletmódok, így erősödjön a képviseleti rendszer demokratikus, plurális karaktere. Emellett a szabályozás alkalmas arra is, hogy mérsékelje a hosszú idő alatt kialakuló, megmerevedő politikai struktúrák fennmaradását, és hogy elősegítse a közéleti intézményrendszer és a demokratikus párbeszéd folyamatos megújulását. Mindezekre tekintettel az országgyűlési képviselői mandátum időtartamának korlátozása indokolt.

Az Alkotmánybíróság az alapjogok védelmének és a demokratikus jogállamnak kiemelt jelentőségű, garanciális intézménye, ezért független és hatékony működésének helyreállítása feltétele annak, hogy a közhatalom az alkotmányos korlátok között működjön. Az állam valamennyi szerve köteles betartani a mindenkor hatályos alkotmány rendelkezéseit, amelynek kikényszerítésére csak egy valóban független, a társadalom bizalmát élvező Alkotmánybíróság képes. Az Alkotmánybíróság függetlensége garanciaként szolgál arra, hogy a politika ne állhasson a jog felett, és a mindenkori kormányzat is köteles legyen betartani a közhatalom gyakorlásának alkotmányos kereteit.

Az Alkotmánybíróság létrejöttétől 2013-ig az alkotmánybírókra irányadó felső korhatár 70 év volt. Ezt a rendszerváltás idején elfogadott, 24 évig irányadó szabályt az akkori alkotmányos többség 2013-ban eltörölte a hivatalban lévő alkotmánybírókra is kiterjedő hatállyal. A módosítás rejtett indoka az volt, hogy több egyoldalúan jelölt és megválasztott alkotmánybírónak az akkor hatályos szabályok szerint 12 éves mandátuma – annak kitöltése előtt – életkoránál fogva megszűnt volna.

Az Alkotmánybíróságot érintő módosítás célja az Alkotmánybíróság függetlenségének helyreállítása annak érdekében, hogy tényleges kontrollt tudjon gyakorolni az állam alkotmányos működése felett. A választott intézkedés a jogállami helyreállítás célját követi, ezért szükséges és a célhoz mérten arányos intézkedés, figyelemmel a jelen Alaptörvény-módosításnak az Alkotmánybíróság hatásköreit helyreállító rendelkezéseire is.

A módosítás a bírói önigazgatás érvényesítése és a bírósági szervezetrendszer függetlenségének erősítése érdekében módosítja az Országos Bírósági Hivatal elnöke és a Kúria elnöke jelölésének, megválasztásának, valamint megbízatása megszűnésének szabályait.

A módosítás értelmében a bírák sarkalatos törvényben meghatározott módon tesznek javaslatot az Országos Bírósági Hivatal, illetve a Kúria elnökének személyére, az így kialakított – legfeljebb három személyre tett – jelölés alapján pedig a köztársasági elnök választja ki azt az egy személyt, akinek a megválasztását javasolja az Országgyűlésnek. Az Országos Bírósági Hivatal és a Kúria elnökének javasolt személyt az Országgyűlés továbbra is az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választja meg.

Emellett a módosítás meghatározza az Országos Bírósági Hivatal elnöke és a Kúria elnöke megbízatása megszűnésének eseteit, illetve lehetővé teszi az Országos Bírósági Hivatal elnökének és a Kúria elnökének a visszahívását sarkalatos törvényben meghatározott módon, a bírák kezdeményezésével.

Az Alaptörvény módosítása a közvagyon védelmének és a jogellenesen felhasznált és kezelt közvagyon visszaszerzésének érdekében létrehozza a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Vagyonvédelmi Hivatalt. A közösség erőforrásainak megőrzése, valamint a közvagyonnal való gazdálkodás átláthatóságába vetett közbizalom helyreállítása érdekében szükséges egy olyan független intézmény, amely elősegíti a közvagyont érintő visszaélések feltárását és a közvagyon védelmét. A módosítás ennek megfelelően az Alaptörvényben rögzíti a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Vagyonvédelmi Hivatal alkotmányos státuszát, míg a részletes szabályok meghatározását sarkalatos törvényre bízza.

A hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása a módosítás hatálybalépését követően megszűnik, a rendelkezés egyúttal meghatározza, hogy az Országgyűlés az új államfőt az új Alkotmány hatálybalépéséig tartó időszakra, de legfeljebb öt évre választja meg.

A választópolgárok rendkívüli felhatalmazást adtak arra, hogy az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom helyreállítsa az alkotmányos demokráciát, és olyan közjogi helyzetet teremtsen, hogy az alkotmányozás átmeneti időszakában a köztársasági elnök betölthesse az alkotmányos funkcióit, képviselje a nemzet egységét, és őrködni tudjon az államszervezet demokratikus működése felett.

A módosítás rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság tagjaira vonatkozó kilencéves megbízatási időtartam csak az Alaptörvény tizenhetedik módosítása hatálybalépését követően választott alkotmánybírák tekintetében alkalmazandó. Emellett az átmeneti rendelkezés – a 2. cikkhez fűzött indokolással megegyezően – rendezni kívánja azon alkotmánybírák jogállását, akik a módosítás hatálybalépésekor már betöltötték a hetvenedik életévüket, és megállapítja, hogy az új szabályozás rájuk is alkalmazandó. A megbízatás megszűnésének az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépését követő második hónap első napjára történő időzítése megfelelő felkészülési időt biztosít az érintett alkotmánybírák és az Alkotmánybíróság működése számára. Továbbá az átmeneti rendelkezés egyértelművé teszi, hogy a módosítás az Alkotmánybíróság az Alaptörvény tizenhetedik módosítása hatálybalépésekor hivatalban lévő azon tagjára is kiterjed, aki az Alaptörvény tizenhetedik módosítása hatálybalépését követően tölti majd be hetvenedik életévét.

Az átmeneti rendelkezés megállapítja továbbá, hogy a Kúria elnöke, valamint az Országos Bírósági Hivatal elnöke választására vonatkozó új szabályok – beleértve a mandátum időtartamát – csak az Alaptörvény tizenhetedik módosítása hatálybalépése után alkalmazandóak.

Az országgyűlési képviselők választhatóságával kapcsolatban a módosítás átmeneti rendelkezésként rögzíti, hogy az a hivatalban levő országgyűlési képviselők – az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépésekor meglévő – mandátumára nem terjed ki.

A „vármegye” kifejezés alkotmánytörténetünk része, historizáló elnevezés, a modern közigazgatási és önkormányzati törekvéseknek szimbolikus korlátja. A megye elnevezés társadalmi közmegegyezéssel a rendszerváltáskori intézményrendszer részévé vált. Erre figyelemmel a vármegyére vonatkozó utalások elhagyásra kerülnek az Alaptörvény szövegéből.

Az államszervezet demokratikus működésének helyreállítása szükségessé teszi a sarkalatos törvények körének felülvizsgálatát. Jelenleg az Alaptörvény 36 tárgykörben ír elő sarkalatos törvényi szabályozást, és ezek alapján számos törvény sarkalatosnak minősül, valamint még nagyobb számú törvény egyes rendelkezései sarkalatosak.

A minősített többséggel elfogadott szabályok korlátozzák a mindenkori, alkotmányozó többséggel nem rendelkező demokratikus többséget abban, hogy a közhatalmat megfelelő módon, felelős jogalkotás útján gyakorolja.

A korábbi alkotmányozó többség első, az Alkotmánybíróság működését érintő intézkedése az Alkotmánybíróságnak a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények felülvizsgálata terjedelmének szűkítésére irányult. Ezért az alkotmányos demokrácia helyreállítását célul tűző alkotmányos többség első intézkedései között – mint fontos, szimbolikus mérföldkőnek – szerepelnie kell az Alkotmánybíróság felülvizsgálati hatásköre teljes helyreállításának.

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Minden jogszabálynak összhangban kell állnia az Alaptörvénnyel, ezért az alkotmánybíráskodás rendeltetésével eleve összeegyeztethetetlen, ha egyes tárgyköröket kivonnak az Alkotmánybíróság hatásköréből. Ez ugyanis azt eredményezi, hogy ezeken a területeken az alkotmányosság védelme megfelelő garanciák nélkül marad, mindez gyengíti a jogállamiságot és aláássa az alkotmányos demokrácia alapjait.

Mindezekkel összhangban indokolt az Alkotmánybíróság teljes körű normakontroll-hatáskörének helyreállítása, biztosítva, hogy valamennyi jogszabály alkotmányossága azonos mérce szerint legyen vizsgálható.

A módosítás célja továbbá az Országgyűlési Őrségre vonatkozó rendelkezések hatályon kívül helyezése, tekintettel arra, hogy az Országgyűlés alkotmányos funkciójából következően az Országgyűlés működésének, biztonságának és rendjének biztosítása nem teszi szükségessé önálló rendészeti szerv fenntartását.

A módosítás hatályon kívül helyezi a közpénz fogalmának meghatározását, mivel annak tartalma a hatályos jogrend egészéből és a kialakult joggyakorlatból egyértelműen levezethető. A fogalom tételes rögzítése indokolatlanul leszűkítette annak értelmezési körét, továbbá korlátozta az információszabadság érvényesülését.

A központi költségvetés elfogadása az Országgyűlés alkotmányos felelőssége ezért nem indokolt, hogy az Alaptörvény az e döntés meghozatalát egy közvetlen demokratikus legitimációval nem rendelkező alkotmányos testület előzetes hozzájárulásához kösse. A Költségvetési Tanács vétójogának eltörlése ezért indokolt.

A módosítás meghatározza a hatályba lépésre, az elfogadás jogalapjára és az egységes szerkezetű közzétételre vonatkozó rendelkezéseket.